03/12/2020
Alberto Silva
Foto: Bruno Bartoline
Este texto trata sobre as possibilidades de utilização de bens imóveis públicos e de instrumentos urbanísticos e edilícios de captura da valorização imobiliária como recursos para aumentar a capacidade de investimento das administrações municipais. Estes recursos seriam utilizados para implementar empreendimentos de uso misto – multiuso e multi-renda familiar, com foco em habitação de interesse social (HIS), servindo como instrumento de uma política de desenvolvimento urbano sustentável.
Os municípios brasileiros enfrentam limitações estruturais na sua capacidade de investimento. Tanto por suas restrições fiscais, como pela redução das transferências de recursos oriundos dos programas e políticas públicas da união. A pandemia, que jogou luz sobre as enormes as desigualdades em nosso país, evidenciou também que enfrentá-las, em grande parte, depende das ações das administrações locais. Dentre elas, questões relativas ao desenvolvimento urbano, em particular no que toca ao tema da habitação para as faixas de renda mais baixas e das condições nos assentamentos informais. Identificar formas de ampliar a capacidade de investimento dos municípios para lidar com estas questões é fundamental.
Uma destas formas pode ser o bom uso dos bens imóveis públicos. Outra, o poder de regular direitos urbanísticos e edilícios e de aplicar instrumentos de captura da valorização imobiliária, que cabem aos municípios. Esta competência os coloca em vantagem para gerir a alienação de bens imóveis públicos.
Combinados, estes instrumentos podem funcionar, ao mesmo tempo, como meios de indução e de financiamento de políticas de desenvolvimento urbano sustentável, com foco na questão da habitação de interesse social (HIS) e a possibilidade de introduzir um programa de locação social, como política de acesso à moradia, nas cidades brasileiras.
A boa notícia é que há um marco jurídico legal que permite a aplicação destes instrumentos. A parte que falta é uma visão estratégica que oriente a utilização destas fontes de modo a maximizar seu potencial. O que poderia contribuir para o aumento da capacidade de investimentos das administrações municipais e ajudar a promover cidades melhores.
O estoque de imóveis públicos, pertencentes à união, estados e municípios, além de suas empresas e órgãos, é considerável. Boa parte destes tem uso definido. Mas, há uma quantidade enorme sem destinação adequada. Terrenos e prédios ociosos, subutilizados, degradados, formam vazios urbanos e não cumprem o potencial que poderiam do ponto de vista da sua função social. Muitos em áreas urbanas centrais, ou próximos destas, ou em potencias polos urbanos, que já contam com infraestrutura e serviços. Bem utilizados, poderiam reverter tendências negativas ou induzir mudanças positivas com relação ao déficit habitacional e para o desenvolvimento das cidades.
No caso dos municípios, este patrimônio tende a crescer. Via de regra, cada novo empreendimento imobiliário, a partir de determinada dimensão, destina uma área para uso público. A quantidade, condição e destinação da área cedida pode variar entre os municípios. Há casos de municípios que ao invés de receber o terreno, aceita pagamento em dinheiro do valor correspondente àquele. Mas, o fato é que à cada novo empreendimento, haverá um acréscimo ao patrimônio municipal. Ademais, o município tem prerrogativa de requerer imóveis por herança jacente, quando não há herdeiros ou para pagamento de dívidas tributárias (IPTU e ISS), além da desapropriação, nos casos de interesse público. E estas situações tendem a ocorrer em áreas degradadas.
Nos últimos anos, os governos federal, estaduais e municipais têm feito esforços para levantar seus estoques de imóveis para identificar aqueles que poderiam ser alienados. Alguns exemplos servem para ilustrar a dimensão desses estoques. Em dezembro de 2019, o Governo federal listou 3.751 propriedades distribuídas em todas as unidades da federação, que, vendidas, poderiam render 30 bilhões de reais aos cofres públicos. Levantamento do governo do Amazonas em maio de 2019, estimou 2.200 imóveis, dois quais, 60% estariam na capital, Manaus.
O governo de Santa Catarina, em janeiro de 2019, avaliou seu patrimônio imobiliário e 7 bilhões. O Governo de Pernambuco, está implementando, desde 2016, um projeto de catalogação de 7 mil imóveis que estima possuir (Sousa et al, 2016). A subsecretaria de patrimônio do governo do Rio de Janeiro “gere direta ou indiretamente aproximadamente 4.000 imóveis e mais de 5.000 ocupações por terceiros”. Levantamento feito sobre os bens imóveis públicos do Rio Grande do Norte com dados de 2017, apontam que havia 3.520 imóveis. Destes, , 1.215 estavam em uso outros 15 tinham alguma destinação conhecida e os demais 2.289, estavam sem destinação definida.
Estes levantamentos têm sido motivados, em grande medida, pelo objetivo de vender os imóveis para resolver situações de fluxo de caixa. É possível considerar que há certa vantagem nisso, já que a administração pública resolve um problema imediato de caixa. E, no caso dos municípios, além de ter direito a 20% do valor da venda de imóveis da união, quando o imóvel ganhar um uso, ele irá pagar taxas e impostos. Contudo, o comprador utilizará o imóvel de acordo com seu interesse. Portanto, não ficando claro quando serão geradas receitas tributárias pelo novo uso do imóvel.
No entanto, existem outras formas de alienação de imóveis públicos que podem permitir ganhos maiores tanto do ponto de vista financeiro, como com relação ao desenvolvimento urbano. São elas a Permuta, que pode ser utilizada também para pagamento de contraprestações públicas em contratos de PPP, a Concessão de Direito Real de Uso e a Incorporação em Fundos de Investimento Imobiliário (FII). Estas alternativas ganham ainda maior relevância em tempos de crise econômica e de restrições da capacidade de investimento da administração pública.
Ao invés de simplesmente vender, A utilização destes instrumentos permitiria utilizar os imóveis ociosos como ativos para desenvolver projetos em parceria com o setor imobiliário e, obter como retorno, parte do empreendimento e/ou outros investimentos de interesse público.
Para o setor público, representa a possibilidade de, ao menos, reduzir o volume de recursos onerosos ou não, para a construção de unidades habitacionais. Estes instrumentos podem ser atrativos também para os agentes do setor imobiliário, uma vez que estes não teriam de fazer desembolsos para aquisição de terrenos, que representa um custo relevante para o investimento imobiliário.
A literatura jurídica sobre alienação de bens imóveis públicos que demonstra a clareza e segurança com relação a sua utilização. Autores como Paula Pincelli Vivacqua(2018), Rosângela Luft (2017), Maria Sylvia Di Pietro (2015, 2006), Ary Oswaldo Mattos Filho (2015), José dos Santos Carvalho Filho (2015) e Hely Lopes Meirelles (2001), dentre outros, tratam do tema em suas obras sobre Direito Administrativos. O TCU, também aborda o tema de modo esclarecedor em resposta a consulta feita pelo antigo Ministério do Panejamento, Desenvolvimento e Gestão, em 2017.
Neste artigo, o objetivo é fazer uma análise introdutória sobre como a utilização dos imóveis públicos podem contribuir como parte de estratégias para promover o desenvolvimento urbano sustentável.
A alienação de bens imóveis públicos é tratada nos seguintes instrumentos legais:
· Constituição da República Federativa do Brasil
· Código Civil Brasileiro – Lei 10.406/2002
· Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001
· Lei de Licitações - 8.666/93
· Decreto-Lei nº 271/1967
· Lei nº 11.079/2004
· Lei nº 9.636/1998
· Lei nº 10.520/2002
· Lei nº 13.240/2015
· Lei nº 13.465/2017
· Lei nº 13.823/2019
· Instruções Normativas (IN) SPU 01/2018 02/2018 e 03/2018.
Seja qual for o instrumento utilizado, a alienação de bens imóveis públicos deve realizada por meio de Licitação, na modalidade de concorrência pública. O procedimento licitatório deverá ser precedido de avaliação para determinar o valor do imóvel e de motivação / justificativa demonstrando o interesse público. Estes elementos vão fundamentar a autorização legislativa necessária para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais (lei 8.666/93 art. 17,18 e 19). A autorização legislativa só é dispensada no caso de bens imóveis da união, conforme o §4º do artigo 8º da lei 13.240/2015, para os quais há ainda outros dispositivos específicos.
De acordo com o mesmo artigo da lei citada, o “Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, permitida a delegação, editará portaria com a lista de imóveis sujeitos à alienação nos termos desta Lei. (redação dada pela Lei no 13.465, de 2017)”. No momento atual, esta função é do Ministro da Economia, já que o Ministério de Planejamento Desenvolvimento e Gestão foi extinto e suas funções incorporadas ao Ministério da Economia. Neste mesmo artigo, em seus incisos, são definidas as características dos terrenos da união que podem ser sujeitos à alienação.
Ademais, o artigo 5º - A da mesma lei, em seu parágrafo único determina que a Caixa Econômica Federal represente a União nos contratos de alienação de imóveis (Lei no 13.465, de 2017). Além disso, de acordo com o estabelecido no artigo 17º da lei 13.240/2015, “A União repassará 20% (vinte por cento) da receita patrimonial decorrente da alienação dos imóveis a que se refere o art. 4o aos Municípios e ao Distrito Federal onde estão localizados. (Redação dada pela Lei no 13.465, de 2017)”.
Importante ressaltar que é condição crucial para a alienação de um bem imóvel público, que ele esteja livre e desimpedido de quaisquer tipos de passivo ou ônus (ocupações, penhoras, poluição ambiental, etc.). Qualquer problema dessa natureza pode motivar questionamentos e/ou impedimentos durante e após o processo de alienação.
É importante dar atenção ao artigo 8º -A da lei 13.240/2015, pois este reconhece que ocupantes de terrenos da União, sobretudo aqueles “de boa fé” poderão manifestar interesse e terão preferência e alguns benefícios, como uso do FGTS, descontos e parcelamento do pagamento, na aquisição dos terrenos.
Breve caracterização sobre Permuta, CDRU e FII
Permuta
Trata-se da troca de um bem imóvel público por outros bens interesse público, cujo custo de construção seja equivalente ao valor do imóvel. O Poder público pode, então, designar um imóvel que será dado em troca da construção de empreendimento a ser construído em outro imóvel público. O empreendimento resultante da troca poderia ser destinado para venda ou para renda.
O agente público pode também determinar as condições para o uso do bem imóvel a ser objeto da permuta. Desse modo, também induzindo sua adequação às diretrizes do desenvolvimento urbano. Caberia ao agente privado, a partir destas diretrizes, desenvolver um empreendimento para venda ou para renda. Cada Permuta implica num contrato entre o agente público e o privado que demandará gestão até o cumprimento das obrigações contratuais.
Para o agente privado, o interesse viria da perspetiva de ganho com o investimento no terreno adquirido. Outro atrativo é o fato de que ele não teria que fazer desembolso imediato para a compra do terreno.
Concessão do Direito Real de Uso
Consiste na concessão para exploração de bem imóvel público sob condições e prazo determinado, de empreendimento imobiliário voltado para renda. Neste caso, o agente oferece um imóvel para a construção e exploração do empreendimento por determinado período, que seria, necessariamente, para renda. Neste caso, a contrapartida pela concessão seria, por exemplo, a disponibilização de unidades para o Programa de Locação Social, nos preços e condições definidos pelo agente público, ficando o restante do empreendimento para comercialização em condições de mercado.
O equilíbrio econômico – financeiro pode ser alcançado com ajuste das contrapartidas e prazo da concessão. Ao final deste prazo, o empreendimento reverte para o poder público podendo a concessão ser renovada ou licitada novamente ou passar para a gestão pública. O agente público ficaria com a tarefa de gerir o contrato de concessão ao longo de sua duração.
Incorporação em Fundo de Investimento Imobiliário (FII)
O FII é um instrumento do mercado de capitais. Ele se configura como um condomínio privado, regulado pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM, 2008 e 2014), com seu objeto, suas finalidades e política de investimentos definidas por seus cotistas.
O agente público criaria um Fundo de Investimento Imobiliário (FII), definindo no regulamento, as finalidades e políticas de investimento atreladas aos objetivos das políticas municipais de desenvolvimento urbano e habitação. Os bens imóveis públicos e outros direitos relacionados a eles, seriam aportados no FII em troca de cotas. O agente público continuaria controlando a governança do FII, que deve ser administrado por entidade competente, conforme estabelecido pela Instrução Normativa 472 da CVM.
Uma vez no Fundo, os imóveis poderão ser utilizados para desenvolver empreendimentos imobiliárias em parceira com o setor privado, para renda ou para venda. A contrapartida para o Fundo, ou seja, para o setor público, seria composta por bens e serviços em bases similares as utilizadas nos casos da Permuta e CDRU. Os ganhos do FII poderiam ser destinados a reinvestimentos em favor das políticas de desenvolvimento urbano e habitação.
Uma vantagem é que o FII poderia atuar com muito mais agilidade nas negociações junto aos agentes do setor privado, sem os tramites licitatórios e contratuais típicos da administração pública. Entretanto, ele é subordinado às regras de transparência, que são fiscalizadas pela CVM. Do mesmo modo, o agente público cotista segue subordinado aos controles típicos do setor público.
A questão da Titularidade do Terreno
A depender do instrumento adotado, a questão da titularidade terá tratamentos diferentes. No caso de Permuta a titularidade será transferida ao agente privado, em troca das obrigações fixadas no contrato. No caso de Concessão do Direito Real de Uso, não há transferência de titularidade e sim, uma autorização para exploração do terreno e do empreendimento que venha a ser construído durante determinado período de tempo. Se o instrumento utilizado for um FII, as condições serão de acordo com o que for estabelecido no regulamento e na política de investimentos do Fundo.
Em todos os casos o fator tempo é fundamental para a determinar a viabilidade do empreendimento. É possível considerar um prazo de 20 anos ou mais em qualquer das alternativas apresentadas. Outro aspecto de grande relevância é a possibilidade de alienar mais de um imóvel num mesmo processo de Permuta ou CDRU, ou negociação, no caso do FII, o que ampliaria as possibilidades de viabilidade dos empreendimentos.
Em todas as alternativas, o instrumento de convocação de propostas pode definir parâmetros, relacionando entregas de obrigações com liberação de parcelas de terreno (transferência de titularidade ou autorização para exploração), para livre exploração ao longo do prazo de vigência do contrato.
As vantagens dos municípios
Dentre os entes da federação, o município tem vantagem sobre os demais, por conta de seu poder regulador sobre o uso e ocupação do solo urbano, para desenvolver estratégias para alienação de bens imóveis públicos. No caso da união, as regras legais e infra legais permitem transferência para municípios possa até ser não onerosa, desde que justificado, quando se tratar de destinação para equipamentos ou espaços públicos, Habitação de Interesse Social (HIS) e Operações Urbanas Consorciadas (OUC). (lei 13.240/2015 e IN SPU 01/2018).
O poder regulador dos municípios sobre uso e ocupação do solo, bem como a aplicação de instrumentos de captura da valorização imobiliária, deve ser considerado com um duplo caráter: com fonte de recursos financeiros e instrumento de planejamento. Utilizado adequadamente, ele pode servir para agregar atratividade aos imóveis e induzir ocupações e usos que contribuam para aumentar os ganhos para a administração municipal em termos fiscais, econômicos sociais, urbanísticos e ambientais, para a cidade e sua população. Por exemplo, o valor de uma outorga onerosa do direito de construir, por mudança de uso ou aumento de gabarito pode ser somado ao valor do terreno, aumentando as possibilidades de contrapartidas.
Os bens imóveis públicos alienáveis, a depender de sua localização e características, podem representar conjuntos de ativos estratégicos para as administrações municipais desenvolverem políticas e programas de habitação de interesse social e desenvolvimento urbano.
Os empreendimentos seriam baseados em parâmetros e conceitos para um o desenvolvimento urbano sustentável, apontados na Nova Agenda Urbana, que contempla princípios do Direito à Cidade e da abordagem Desenvolvimento Orientado ao Trânsito – DOT. A promoção de empreendimentos de uso misto – multi-renda e multiuso, pode contribuir para a compactação das cidades, revertendo espraiamento e periferização, a melhoria da mobilidade urbana, a valorização dos espaços públicos e a integração espacial e social das áreas urbanas. A política para HIS poderia incluir programas de locação social, ampliando as oportunidades de moradia acessível, em particular, nos centros urbanos. Estas intervenções podem ter impacto relevante sobretudo para ajudar a recuperar áreas centrais esvaziadas, como é o caso de várias cidades brasileiras.
De fato, estes parâmetros e conceitos já são previstos na legislação urbana e de mobilidade em nível nacional, e de vários municípios brasileiros. Todavia, seria importante rever as regras sobre construção de HIS, para permitir a construção destas unidades como parte de empreendimentos de uso misto. Outro aspecto a ser revisto é a limitação de gabarito para prédios destinados a HIS. Ao mesmo tempo, é relevante manter e/ou ampliar benefícios e incentivos atuais para construção de HIS e avaliar a possibilidade de sua extensão para o conjunto do empreendimento, quando for de uso misto.
A regulamentação específica para os empreendimentos e, eventualmente, áreas adjacentes, poderia ser estabelecida com a criação de Áreas de Especial Interesse Urbanístico (AEIU), instrumento, via de regra, previsto nos Planos Diretores Municipais.
Incentivos fiscais, podem compor as estratégicas de alienação de imóveis públicos, podem contribuir para torná-los mais atrativos para o setor privado. Delimita-los no tempo pode induzir o ritmo dos investimentos e melhorar as condições para as contrapartidas para o poder público.
Um questionamento que pode ser feito é que talvez as contrapartidas recebidas por meio destes instrumentos de alienação não representem grandes quantidades. Entretanto, é relevante considerar outros efeitos possíveis desta estratégia. Ela permite que seja dado uso adequado aos imóveis e a valorização do património público, já que as bases de troca são o valor dos imóveis pelos custos de produção de outros bens e serviços, que terão maior valor de final. Ela permite atrair investimento privado sem comprometer o caixa das prefeituras, o que envolvem estímulo para o mercado imobiliário e o setor da construção, gerando empregos. Além dos impactos para o desenvolvimento urbano e a possibilidade de uma política habitacional que favoreça a retomada dos centros das cidades e a introdução da locação social como alternativa de política de HIS.
Referências
Brasil. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TC 025.715/2017-8. Natureza: Consulta. Órgão: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG). Possibilidade de ser praticado o Chamamento Público, para fins de Permuta de imóveis; de ser promovida a Contratação Direta prevista no art. 17, inciso i, alínea "c", da lei 8.666/1993, c/c o art. 24, inciso x, da mesma lei, caso este resulte em mais de um a proposta; e de ser aceita a Torna de valores. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/data/files/E2/E4/2F/D5/4B7D3610738D4636F18818A8/VR%20-%20025.715.2017-8%20-%20permuta%20imoveis%20da%20Uniao.pdf
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 29. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Direito do Mercado de Valores Mobiliários. 1ª ed. Rio de Janeiro: CVM, 2017.
COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Instrução Normativa n. 472, de 31 de Outubro de 2008. Dispõe sobre a constituição, a administração, o funcionamento, a oferta pública de distribuição de cotas e a divulgação de informações dos Fundos de Investimento Imobiliário (FIIs). Revoga as Instruções CVM nº 205, de 14 de janeiro de 1994, nº 389, de 3 de junho de 2003, nº 418, de 19 de abril de 2005 e nº 455, de 13 de junho de 2007. Acrescenta o Anexo III-B à Instrução CVM nº 400, de 29 de dezembro de 2003. Diário Oficial da União, Brasília/DF, 31 out. 2008. Disponível em: http://www.cvm.gov.br/legislacao/instrucoes/inst472.html.
COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Instrução Normativa nº 555 de 17 de Dezembro de 2014. Dispõe sobre a constituição, a administração, o funcionamento e a divulgação de informações dos fundos de investimento. Diário Oficial da União, Brasília/DF, 17 dez. 2014. Disponível em: http://www.cvm.gov.br/legislacao/instrucoes/inst555.html.
COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Regulação x Autorregulação. Disponível em: https://www.investidor.gov.br/menu/Menu_Investidor/a_cvm/Regulacao_Autorregulacao.html.
COMISSÃO DE VALORES. Instrução Normativa nº 558 de 26 de Março de 2015. Dispõe sobre o exercício profissional de administração de carteiras de valores mobiliários. Diário Oficial da União, Brasília/DF, 26 mar. 2015. Disponível em: http://www.cvm.gov.br/legislacao/instrucoes/inst558.html.
DALLARI, Adilson Abreu. Uso do espaço urbano por concessionárias de serviços de telecomunicações. Revista de direito administrativo, v. 223. Rio de Janeiro, abr., 2015. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/698
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Função social da propriedade pública. Revista eletrônica de direito do Estado, no 6. Salvador, abr./mai./jun. 2006.
LUFT, Rosângela, Concessão de direito real de uso. Tomo Direito Administrativo e Constitucional, Edição 1, Abril de 2017. Enciclopédia Jurídica da PUCSP. 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/16/edicao-1/concessao-de-direito-real-de-uso
MATTOS FILHO. Ary Oswaldo. Direito dos Valores Mobiliário. Volume 1 – Tomo 1 e 2. Rio de Janeiro: FGV, 2015.
Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
SOUSA, Gisele G. et al. Uma Nova Gestão Patrimonial Imobiliária: A Experiência do Estado de Pernambuco na Identificação, Registro, Avaliação e Controle dos Bens Imóveis Públicos. Painel 46/001 A Renovação da Gestão Patrimonial: Propostas e Experiências. IX Congresso CONSAD de Gestão Pública. 2016. Disponível em: http://consad.org.br/wp-content/uploads/2016/06/Painel-46-01.pdf
VIVACQUA, Paula Pincelli Tavares. Bens públicos - possibilidade e formas de alienação - hipótese de licitação dispensada, dispensável ou inexigível. 2018. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/278033/bens-publicos-possibilidade-e-formas-de-alienacao-hipotese-de-licitacao-dispensada-dispensavel-ou-inexigivel