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  • Alberto Silva

Locação Social: Contribuição ao debate




Por Alberto Silva

20 de maio de 2021


A questão habitacional é uma das marcas das desigualdades sociais no Brasil. De acordo com o relatório da Fundação João Pinheiro, publicado em março de 2021, o déficit habitacional no Brasil, em 2019, era de mais de 5,8 milhões de domicílios, sendo 51,7% do déficit causado pelo ônus excessivo do aluguel urbano e 23,1% fruto da coabitação. Ainda conforme o relatório, em que pesem algumas ressalvas metodológicas, verifica-se um aumento do déficit entre 2016 e 2017 com pequena variação até 2019, atingindo de forma mais intensa os domicílios com renda de até um salário-mínimo. Este cenário, reflexo da crise econômica vivida pelo país, agudizada pela pandemia da Covid 19.


O enfrentamento deste quadro demanda iniciativas que ampliem e intensifiquem a política de habitação de interesse social para além da transferência ou venda subsidiada de unidades habitacionais para famílias de baixa renda.


Uma possibilidade é a Locação Social, que é prevista como parte da política habitacional do país, embora quase não seja praticada. A Locação Social não se confunde com o Auxílio Aluguel que é pago em caráter temporário para famílias deslocadas de suas moradias em função de situações de risco, calamidade ou obras públicas. Ela representa colocar em prática o Art. 6º na Constituição Federal, que estabelece o acesso à moradia como um direito que não se confunde nem se limita ao direito de propriedade. O que é refletido na legislação nacional que trata da política habitacional.


A Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS, em seu artigo 11º, inciso I, coloca a locação social como uma das finalidades de aplicação dos recursos do fundo.


A Lei n° 14.118, de 2021, que cria o Programa Casa Verde e Amarela, em substituição ao Programa Minha Casa, Minha Vida, em seu artigo 8º, paragrafo 6º, prevê a locação como uma das formas de destinação das unidades habitacionais construídas no âmbito do programa.


Em que pese a previsão legal, implantar um programa de locação social no Brasil implica em superar desafios subjetivos, como a cultura da casa própria, e objetivos, no que se refere a financiamento e gestão do programa. Estes últimos são objeto da proposição inicial da Secretaria Nacional de Habitação. Eles serão tratados aqui como contribuição ao debate.


Um Programa de Locação Social consiste na destinação permanente de unidades habitacionais adequadas a preços acessíveis para a população de baixa renda e outros públicos específicos. As unidades podem pertencer ao poder público, constituindo um parque público, ou serem alocadas ao programa por proprietários privados – com ou sem fins lucrativos. Em ambos os casos é necessário haver estrutura organizacional para operar o programa, direta ou indiretamente. No caso do parque público, além da administração de contratos de locação, implica na execução permanente de atividades de zeladoria dos empreendimentos do programa.


Em ambos os casos, haverá demanda de subsídios públicos para garantir a diferença entre a capacidade de pagamento da população alvo e os custos efetivos de construção de unidades habitacionais e de operação do programa, no caso de parque público, ou do preço dos aluguéis, no caso de imóveis privados. O volume de subsídios demandados pelo programa será fundamental para definir o seu alcance e sustentabilidade, além dos possíveis impactos sociais, econômicos e para o desenvolvimento urbano.


O Ministério do Desenvolvimento Regional, por meio da Secretaria Nacional de Habitação, promoveu, ao longo do mês de março de 2021 uma série de Diálogos sobre Locação Social, com representantes de governos locais, acadêmicos e representantes do setor privado. Esta iniciativa vem na sequência da publicação, em dezembro de 2020, a RESOLUÇÃO ME No 159 de 2020 na qual o Ministério da Economia opina favoravelmente pela inclusão do fomento de “parcerias com a iniciativa privada para estudar alternativas habitacionais destinadas à locação social, no âmbito do Programa d Parcerias de Investimentos – PPI”. A resolução aguarda a aprovação do presidente da república.


A Secretaria Nacional de Habitação indica que o programa contaria com apoio técnico e financeiro do governo federal e a gestão do programa ficaria a cargo dos municípios com participação do setor privado. Este arranjo se mostra adequado uma vez que os municípios têm a atribuição de implementar as políticas de habitação de interesse social, de regular o uso do solo e promover o desenvolvimento urbano.


A secretaria aponta, em princípio, três eixos para o programa: parcerias público-privadas, produção de parque público e voucher (recurso repassado ao locatário). Como contribuição para o debate, a partir de uma breve análise sobre cada um destes eixos serão apresentadas sugestões com relação à constituição do parque público, inclusão de imóveis privados e o modelo de empreendimento.


Numa PPP, um agente privado assumiria a obrigação de construir e gerir um empreendimento dedicado à locação social, que deve retornar ao poder público ao final da concessão. A indicação inicial da Secretaria Nacional de Habitação é de que seria uma PPP administrativa, com parte da remuneração ao agente privado sendo feita pelos pelas taxas de locação e condominial pagas pelos locatários e parte pelo poder público, por meio de contraprestações públicas. O poder público poderia oferecer o terreno e infraestruturas para reduzir os aportes privados. Entretanto, é importante considerar que o aporte público, que de fato consiste em subsídio, ocorrerá tanto na fase de investimento, quanto na de operação, para complementar as tarifas pagas pelos locatários. Neste sentido, é fundamental avaliar o volume de recursos a serem alocados pelo poder público para dar viabilidade ao negócio, vis a vis a oferta que será produzida.


O eixo produção do parque público sugere que este seria custeado com recursos públicos (onerosos ou não onerosos) e a operação poderia ser feita de fora direta ou indireta. A Secretária Nacional de Habitação sugere que parte da produção de unidades de habitação de interesse social para transferência de propriedade poderia ser destinada ao programa de locação social sob gestão dos municípios. Além disso, ao menos parte das unidades construídas no âmbito do MCMV, que tenham sido retomadas pelos municípios poderia ser alocada para o programa. Esta estratégia seria interessante pois significaria utilizar parte de recursos já previstos para a produção habitacional para impulsionar o programa de locação social. Neste caso, é necessário definir qual será a modelagem da operação, que poderia ser direta ou indireta.


No caso do voucher que, em princípio, seria utilizado para a locação de imóveis privados. Essa alternativa representaria forte redução das obrigações com a operação e, portanto, dos custos operacionais. No entanto, seriam mantidas as necessidades de controle com relação efetiva aplicação dos recursos na finalidade a que se destina. Ademais, seria necessário analisar quais imóveis privados poderiam integrar o programa com relação às condições para locação, a qualidade dos imóveis e quanto aos valores de aluguel.


A incorporação de imóveis privados no programa de locação pressupõe a sua formalidade em função de aspectos legais e institucionais. Havendo clareza quanto às regras do programa e garantia de recursos para o pagamento do voucher, o programa deverá atrair proprietários de imóveis regularizados. No entanto, há outro conjunto envolvido com o público-alvo do programa.


A Fundação João Pinheiro (2021) estimou que o déficit habitacional no Brasil, em 2019, era de mais de 5,8 milhões de domicílios, sendo o ônus excessivo do aluguel urbano responsável por 3,035 milhões (51,7% do déficit). Este componente estaria concentrado nos domicílios com renda de até dois salários-mínimos, em sua maioria, chefiados por mulheres. Este seria, em princípio, o público-alvo prioritário de um programa de locação social.


Este dado sugere a existência de um mercado informal de aluguel, sobre o qual pouco ou nada se sabe. Conhece-lo pode relevar lições importantes para a elaboração de um programa de locação social.


Seria necessário avaliar em que medida haveria estímulo para que o mercado informal existente seja formalizado, considerando que ele atende ao que seria o público-alvo do programa e que, ao menos parte dos locadores deste mercado informal obtém sua renda com a locação informal.


É preciso avaliar também como será o tratamento dado aos imóveis informais e que não apresentem boas condições de habitabilidade. Conforme sinalizado pela Secretaria, a implantação deste eixo deveria considerar uma articulação com programas de melhorias habitacionais e de regularização fundiária. Desse modo, a formalização deste mercado poderia ser induzida promovendo inclusão social.


Para os três eixos, um aspecto central se remete à relação entre o valor das taxas a serem pagos pelos locatários e o valor do aluguel e taxas condominiais. No caso da PPP, o custo mais a remuneração do privado, no caso do parque público, o custo operacional e no caso do voucher, o valor de mercado dos aluguéis e taxas. Considerando que o programa será permanente, a distância entre a taxa paga pelo locatário e o valor efetivo do aluguel irá determinar o volume de subsídios para a manutenção do programa. No caso do voucher, uma estratégia de implantação deveria considerar os possíveis impactos sobre os mercados formal e informal de aluguel.


Com relação ao parque público próprio ou concedido via PPP, haveria possibilidade para o poder público controlar os preços dos aluguéis no seguimento de baixa renda. Para tanto, teria de garantir a maior parte da oferta de imóveis. O que constitui um desafio, pois depende da capacidade de produção de unidades a serem destinadas ao programa.


Como contribuição para este debate, apresentam-se a seguir algumas sugestões referentes à mobilização de recursos para a constituição de um parque público, que podem também ser uteis para a otimização da operação do programa.


Sobre a constituição do parque público, os municípios poderiam atrair recursos privados para a construção de unidades para o programa por meio da utilização de imóveis públicos próprios, do estado e da união. O poder público dispõe de grande quantidade de imóveis ociosos, como tratado aqui, que poderiam ser destinados para esta finalidade.


Além da PPP, estes imóveis poderiam ser disponibilizados por meio de permutas, concessões de direito real de uso, ou incorporação em fundos de desenvolvimento imobiliário.


Estas formas de alienação de imóveis, poderiam ser combinadas com a aplicação de instrumentos urbanísticos, edilícios e fiscais, o que ampliaria o valor da oferta pública e, consequentemente, das contrapartidas a serem demandas aos agentes privados, ou seja, uma maior quantidade de unidades e/ou menores valores de operação do programa.


Seria interessante avaliar os procedimentos e prazos necessários para aplicação de cada um destes instrumentos. No caso de PPP, Permuta ou Concessão de Direito de Uso, cada empreendimento implicaria em um processo de contratação. No caso de criação de um Fundo de Investimento Imobiliário, uma vez criado, teria maior flexibilidade de desenvolver parcerias com os agentes privados, sem no entanto, deixar de se submeter aos mecanismos de transparência e prestação de contas.


A constituição do parque público poderia considerar também a possibilidade de aquisição de imóveis privados em troca de dívidas com o poder público. O município poderia ainda considerar a desapropriação de imóveis abandonados ou subutilizados, com problemas de regularização.


Ainda em relação aos imóveis privados, incentivar a reconversão de imóveis para uso residencial seria também uma alternativa, que poderia ser compensada com cessão temporária ou definitiva de unidades para o programa diretamente ou por meio de vouchers.


Um aspecto importante a ser considerado é o modelo de empreendimento a ser adotado para o programa, pois pode trazer benefícios econômicos, sociais e urbanísticos. A Lei n° 14.118, de 2021, em seus artigos 2º, 3º e 8º estabelece como diretrizes e objetivos da política nacional de habitação, dentre outros, o planejamento integrado, o uso misto e a inovação tecnológica.


A adoção de empreendimentos de uso misto – multiuso e multi-renda familiar, com diferentes tipologias para as unidades residenciais é recomendável para o programa. Com este tipo de empreendimentos, o programa poderia diversificar e ampliar suas receitas, com unidades para faixas de renda média e espaços não residenciais, o que reduziria a necessidade de subsídios. As diferentes tipologias serviriam para atender à diversidade da demanda: casais de idosos, casais com ou sem filhos, trabalhadores ou estudantes, que poderiam morar sozinhos ou compartilhar unidades, por exemplo. Ao menos parte unidades comerciais poderiam ser locadas a preços subsidiados para favorecer a manutenção do comércio e serviços populares e tradicionais. Além disso, esse tipo de empreendimento contribuiria para uma ocupação diversificada e inclusiva, contribuindo para reforçar ou criar centralidades urbanas, o que traria efeitos econômicos, sociais e urbanísticos positivos.


Esses aspectos merecem ser aprofundados, bem como outros precisam ser analisados. Avaliar as experiências nacionais e internacionais com políticas de locação social pode também trazer lições relevantes nesta fase de elaboração. A definição dos parâmetros de definição de preços para locação social, a estruturação para operação e manutenção dos empreendimentos, a administração de contratos e gestão das relações com os locatários com vistas a evitar ou mitigar inadimplência e a articulação do programa com o desenvolvimento urbano são aspectos sensíveis para a montagem de um programa de locação social.

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